Quelle réconciliation devons-nous viser au Burundi ?
Je vais essayer de répondre à cette question avec ma présentation. Comme son nom l’indique, l’Accord d’Arusha signé le 28 août 2000 visait la réconciliation au Burundi. Vingt-trois ans plus tard, où en sommes-nous avec le processus de réconciliation ?
Dans un premier temps, je me propose de revisiter brièvement le contenu de l’AA sur la réconciliation. L’AA mentionne la réconciliation nationale comme une des « principales aspirations du peuple burundais[1] » ou un idéal à poursuivre[2]. L’AA préconise la création d’une Commission nationale pour la vérité et la réconciliation (CVR) qui aurait trois missions principales[3] :
- Enquêter en faisant la lumière, en établissant la vérité sur les actes de violence graves commis entre le 1er juillet 1962 et le 28 août 2000 ;
- Arbitrer et réconcilier en recommandant « des mesures susceptibles de promouvoir la réconciliation et le pardon » ;
- Clarifier l’histoire du Burundi, la réécrire « afin de permettre aux Burundais d’en avoir une même lecture ».
En fin de compte, l’AA considère la réconciliation comme la résultante de plusieurs facteurs et de mesures prises dans des domaines très variés. Cet ensemble forme les bases d’un véritable projet de société consensuel susceptible d’amener une paix durable et la réconciliation si ce projet était bien mis en œuvre.
Dans un second temps, je voudrais proposer une définition sommaire du concept de la réconciliation et donner un aperçu des perceptions principales des Burundais sur la nature du conflit ainsi que sur la réconciliation.
D’après International IDEA[4] (International Institute for democracy and Electoral Assistance), « la réconciliation est à la fois un but, quelque chose vers quoi tendre, et un processus, le moyen d’atteindre ce but. ». L’AA semble avoir pris en compte ces deux approches.
Un rappel de la nature du conflit burundais s’impose car c’est elle qui détermine le cadre de la réconciliation. Pour les signataires de l’AA, ce conflit est « fondamentalement politique avec des dimensions ethniques extrêmement importantes » et il découle « d’une lutte de la classe politique pour accéder au pouvoir et /ou s’y maintenir[5] ». La reconnaissance de la nature fondamentalement politique du conflit n’a pas empêché les signataires de l’accord de préconiser des solutions d’ordre ethnique et de recourir aux quotas ethniques à plusieurs reprises.
Cette apparente contradiction traduit la difficulté et la complexité à désembrouiller la nature du conflit burundais par rapport à ses dimensions politique et ethnique. Il existe aussi d’autres formes de division qu’il ne faudrait pas ignorer ou minimiser.
Pour certains, il faudrait réconcilier les Hutu et les Tutsi entre lesquels il existerait un véritable contentieux de sang. Une des manifestations de ce contentieux est cette lutte acharnée relative à l’existence et à la reconnaissance d’un génocide commis contre un seul groupe ethnique, les Hutu pour les uns et les Tutsi pour d’autres. Lorsqu’une personne est habitée par la peur extrême d’être tuée ou massacrée uniquement pour ce qu’elle est, ses réactions sont imprévisibles et peuvent même l’amener à tuer en pensant que sa survie et celle de ses proches en dépendent.
La grande majorité des Burundais n’a commis aucun crime contre des personnes appartenant à une autre ethnie ou à la leur. Ces Burundais n’ont donc pas besoin de se réconcilier avec qui que ce soit et, en conséquence, vouloir réconcilier les Hutu d’un côté et les Tutsi de l’autre est une démarche inappropriée.
Pour ceux qui pensent que la nature du conflit burundais est fondamentalement politique, l’ethnisme et d’autres formes de division ou d’exclusion ont été créés et alimentés par les élites burundaises lesquelles ont instrumentalisé les populations burundaises à des fins sectaires ou personnels. La particularité des discriminations basées sur le genre est que certaines d’entre elles proviennent de notre culture et reposent donc sur de fortes assises sociales.
Dans le troisième volet de ma présentation, je voudrais évoquer la principale avancée et les obstacles majeurs observés dans le processus de réconciliation. S’agissant de la principale avancée, les élections de 2005 ont confirmé la reconfiguration du paysage politique qui s’est opérée avec l’effritement progressif de l’ancien parti unique UPRONA (Union pour le Progrès National) et la faiblesse des autres partis politiques dits Tutsi. La bipolarisation ethnique qui prévalait en 1993 a pratiquement disparu au profit d’une compétition entre le CNDD-FDD issu du principal groupe armé et d’autres partis politiques perçus comme étant à prédominance Hutu. En conséquence, le discours basé principalement sur l’appartenance ethnique n’est plus suffisant pour mobiliser la majorité ethnique et soutirer son soutien ainsi que ses voix électorales.
Les mesures préconisées dans l’AA pour équilibrer le pouvoir et atténuer les tensions d’ordre ethnique telles que la politique des quotas ethniques, y compris au sein des forces de défense et de sécurité, n’ont pas permis d’atteindre les résultats escomptés. Certes, les nouveaux dirigeants sont principalement d’une autre couleur politique et/ou ethnique , mais leur gouvernance est en profonde contradiction avec les principes convenus dans l’AA et la Constitution. Les souffrances infligées aux membres du Congrès National pour la Liberté (CNL) et aux frondeurs du CNDD-FDD par le CNDD-FDD et sa milice sont une réalité qui atteste la prééminence de la nature fondamentalement politique du conflit et la volonté des dirigeants de se maintenir au pouvoir.
Parmi les obstacles majeurs à la réconciliation, la mauvaise gouvernance est l’obstacle le plus préoccupant. La situation qui prévaut en matière de gouvernance au sein des trois pouvoirs est alarmante et bien éloignée des mesures préconisées dans l’AA.
Les griefs à l’encontre du pouvoir exécutif sont nombreux. Entre autres, signalons l’ampleur des violations et abus des droits humains commis par des agents de l’Etat et les Imbonerakure, un Etat qui se proclame au-dessus de la loi[6], l’impunité des crimes de toute nature, la mauvaise gestion économique, le détournement des deniers publics ainsi que l’incapacité à juguler le fléau de la corruption. Face à ces manquements graves du Gouvernement, les membres de l’Assemblée Nationale et du Sénat dont l’une des missions est de contrôler l’action du Gouvernement affichent plutôt une attitude complaisante indigne de leur statut de représentant du peuple.
Quant au pouvoir judiciaire, son indépendance est loin d’être effective. Sa soumission au pouvoir exécutif s’est accentuée avec la réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) intervenue en janvier 2021[7]. Cette réforme a transformé le CSM en une nouvelle juridiction de fait, supérieure à la Cour Suprême et à toutes les autres juridictions. Bien que ces nouvelles prérogatives du CSM contredisent des dispositions constitutionnelles, cette loi ne peut pas être attaquée devant la Cour Constitutionnelle puisque cette dernière a statué que cette loi organique était conforme à la Constitution.
Le poids du passé et sa mauvaise gestion constituent également un obstacle majeur à la réconciliation. Le lourd contentieux lié au passé continue à envenimer le présent parce qu’il n’a pas encore été géré de manière satisfaisante, ce qui a donné lieu à de nombreuses manipulations. Une bonne gestion du passé passe inévitablement par la création d’un environnement propice au dialogue et au respect des droits humains.
La CVR est pour l’instant le principal outil de la réconciliation au Burundi. Dans une critique du travail de la CVR que j’ai faite l’année dernière[8], j’ai notamment relevé ceci : D’une part, l’environnement caractérisé par des violations graves des droits humains et les manquements sérieux du gouvernement en matière de gouvernance sont peu compatibles avec la mise en œuvre d’un processus crédible de justice transitionnelle. D’autre part, cette crédibilité est entachée par la composition de la CVR ; ses difficultés à transcender les clivages politico-ethniques ; l’opportunité ratée de proposer une démarche originale prenant en compte les caractéristiques du conflit burundais.
Dans la quatrième partie de ma présentation, je voudrais vous soumettre cinq axes prioritaires lesquels, à mon humble avis, pourraient constituer l’ossature d’une politique de réconciliation nationale.
Premier axe prioritaire : l’impérieuse nécessité d’améliorer significativement la gouvernance en répondant aux attentes légitimes des populations lesquelles transcendent les clivages de tous ordres. Il faut donner un contenu concret à ces objectifs et fixer des indicateurs de performance clairs. Ces normes peuvent être définies de manière à ce que la majorité des gens les trouvent pertinentes même s’ils n’appartiennent pas au même parti politique ou à la même ethnie.
Je ne le répèterai jamais assez : lorsqu’un dirigeant fait son travail correctement et agit dans l’intérêt général, il est apprécié de la grande majorité de la population et, généralement, celle-ci ne cherchera pas à connaître ses origines ethniques ou régionales. De tels dirigeants rassurent tout le monde et permettent aux personnes traumatisées ou habitées par la peur de passer au stade de la coexistence non-violente avant d’envisager l’étape de la confiance[9]. Le processus de réconciliation est encore sensiblement tributaire des changements au niveau des rapports de force. Hier, la perception des groupes au pouvoir encourageait certaines personnes à s’exprimer pendant que d’autres faisaient profil bas parce qu’ils n’avaient pas confiance dans les institutions en place. J’en parle en connaissance de cause puisque j’ai eu à gérer cette situation dans les années 90. Aujourd’hui, la situation est quasi similaire sauf que les rapports de force ayant changé, les rôles se sont quelque peu inversés, avec une donne ethnique un peu moins chargée émotionnellement. Dans les deux cas, les conditions pour espérer un processus de réconciliation crédible n’étaient pas et ne sont toujours pas réunies. Cependant, toute avancée, si petite soit-elle, est bénéfique.
Deuxième axe prioritaire : Rendre effective l’indépendance de la magistrature, améliorer le fonctionnement de la justice et lutter contre l’impunité. La poursuite de tous les auteurs des crimes de masse peut s’avérer difficile voire impossible, mais il ne peut y avoir de réconciliation véritable sans un minimum de justice. Sans forcément être poursuivis par la justice pénale, les dirigeants à différents niveaux et à différentes périodes de l’histoire du Burundi post indépendance devraient assumer leur part de responsabilité dans les tragédies dont les populations burundaises de toutes les ethnies ont été les victimes. Par ailleurs, le Burundi ne peut prétendre promouvoir un Etat de droit sans une justice indépendante et impartiale. La loi sur le CSM étant en violation de la Constitution, le Gouvernement devrait l’abroger ou, à défaut, il pourrait être astreint à comparaitre devant une juridiction nationale ou régionale susceptible de le forcer à l’abroger. Les dysfonctionnements réels dans l’administration de la justice doivent être reconnus et résolus, mais ils ne devraient pas servir de prétexte pour fouler aux pieds le principe de l’indépendance de la magistrature.
Troisième axe prioritaire : Exercer une forte pression sur les décideurs pour qu’ils honorent leurs obligations. Face aux défaillances du Gouvernement et des autorités publiques, toute institution et toute personne physique ou morale devraient influencer les décideurs et exercer une pression sur eux dans un cadre légal pour qu’ils honorent leurs obligations envers le peuple dont émane leur pouvoir. Si les pouvoirs publics ne le font pas spontanément, le rôle des contrepouvoirs et des autres acteurs est de les y encourager ou de les y forcer de manière pacifique, individuellement ou collectivement. Rappelons-le, les rapports de force qui prédominent dans une société à une période donnée ne sont pas immuables. Ensuite, les nouvelles technologies de communication[10] offrent aussi des moyens additionnels pour influencer les décideurs et l’opinion publique. Enfin, chaque citoyen en âge de voter a la possibilité de s’exprimer sur le choix de ses dirigeants à différents niveaux et essayer ainsi d’écarter les mauvais dirigeants.
Quatrième axe prioritaire : Mettre en œuvre un vaste programme d’éducation. « L’éducation est l’arme la plus puissante que l’on puisse utiliser pour changer le monde ». L’auteur de cette citation est Nelson Mandela dont le rôle fut déterminant dans les négociations de l’AA. Je voudrais insister sur l’éducation aux valeurs qui est définie par le Conseil Supérieur de l’Education du Maroc comme « une responsabilité que se partagent l’école, les familles, les médias et toutes les institutions assumant des missions d’éducation, de formation culturelle et d’encadrement, même si l’école, creuset de la nation par excellence, en assume la plus grande part[11] ». La première de ces valeurs est le respect de la vie humaine !
Cinquième axe prioritaire : Promouvoir aussi la réconciliation ascendante. Les programmes de réconciliation peuvent être de conception ascendante ou descendante. « L’approche ascendante se concentre sur les relations interpersonnelles entre les membres d’une communauté. La réconciliation et les initiatives au niveau local sont considérées comme la clé du succès ». Au Burundi, « chaque localité a sa propre histoire avec ses spécificités, ses dynamiques internes, ses rapports de force et d’autres facteurs qui lui sont singuliers. L’histoire unique de cette localité pourrait être révélée dans le cadre d’un dialogue ouvert et sincère au sein des communautés de cette localité[12]». Cependant, une fois de plus, ce processus ne pourra réussir que s’il est initié dans un contexte apaisé.
En guise de conclusion, je voudrais insister sur la bonne gouvernance et l’impératif d’aller au-delà de la réhabilitation de l’AA ou du respect de la Constitution, en mettant en place un système permanent d’évaluation des performances des autorités publiques. Pour le pouvoir, ce serait une manifestation éclatante de sa volonté politique d’honorer ses obligations à l’égard des populations, d’instaurer la bonne gouvernance et de promouvoir ainsi la réconciliation au Burundi. Pour les autres acteurs de la société, ils devraient s’organiser, individuellement et collectivement, pour revendiquer avec insistance qu’un tel système soit largement débattu et mis en œuvre. Ce système deviendrait la pierre angulaire du nouveau contrat social entre gouvernants et gouvernés. Ces derniers sont en droit d’exiger plus que l’adoption de beaux textes sans lendemain[13] et de se focaliser sur leur mise en application effective.
En termes pratiques, ce système reviendrait à demander voire exiger que chaque autorité publique, à commencer par le Président de la République, exécute son cahier des charges. Son contenu répondrait aussi clairement que possible à une série de questions légitimes sur plusieurs aspects, comme les objectifs concrets à atteindre par cette autorité publique, les moyens de leur mise en œuvre, les indicateurs de performance, la production de rapports réguliers d’exécution ou encore la capacité de cette autorité à se conformer aux principes de transparence et de redevabilité. La formulation de cette feuille de route serait concise et simple de manière à en assurer une large vulgarisation. Si les performances de cette autorité publique n’étaient pas satisfaisantes, elle aurait à en assumer les conséquences.
Le conflit burundais reflète avant tout des relations brisées entre les gouvernants et les gouvernés qu’il faut restaurer sur des bases objectives. Réconcilier le peuple avec ses dirigeants, telle devrait être la priorité des priorités !
Eugène NINDORERA.
[1] AA, Préambule de l’acte formel de l’AA, page 1 ; voir aussi le préambule du Protocole I, page 14
[2] AA, Protocole I, article 5, page 17
[3] AA, Protocole I, article 8, pages 22 à 24
[4] Résumé de la publication de International IDEA, « La réconciliation après un conflit violent : un manuel3, 2004, pages 4 et 5
[5] AA, Protocole I, article 4, page 16
[6] Déclaration du Chef de l’Etat devant les responsables administratifs de Muyinga en mars 2022.
[7] Loi organique N°1/02 du 23 janvier 2021 portant modification de la loi organique N°1/13 du 12 juin 2019 portant organisation et fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature
[8] Eugène Nindorera (juin 2022), « Quelle(s) justice(s) pour les victimes des crimes contre l’humanité commis au Burundi en 1972 ? », notamment sur www.iwacu- burundi.org. Cette communication a suivi une présentation faite le 30 avril 2022 sur le même sujet, dans le cadre d’une conférence internationale sur le Burundi sur le theme « La CVR et les atrocités de 1972 : une évaluation préliminaire ».
[9] IDEA, La réconciliation après un conflit violent, pages 4 et 5 du résumé.
[10] Sites web, blogs, podcasts, facebook, twitter, instagram, etc
[11] Conseil Supérieur de l’Education, de la Formation et de la Recherche Scientifique (2017), « L’éducation aux valeurs dans le système national d’éducation, de formation et de recherche scientifique », Maroc, page 6.
[12] Eugène Nindorera, Op. cit.
[13] Principes constitutionnels, dispositions de l’AA, projet de société, programme de gouvernement, politiques sectorielles, etc
